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【中國房地產金融】收縮的城市:城市化的另一面

出生在東北四平的龍瀛,2014年開始“收縮城市”課題的調研,發現抖音、快手造就東北網紅的同時,也透視出了東北城市的另一面,城市化下的城(鎮)正在收縮。

對于常年在北京生活工作的龍瀛而言,久別故鄉多年,當他回到家鄉四平市梨樹縣石嶺鎮,所聽、所看、所感中,發現小鎮人口數量正在快速減少,當地居民結構已經發生變化。原有城里的人去了附近大城市,而當下的居民則變成了近郊的農民,石嶺鎮成了城鎮化進程中的另一面。

“它的存在并不孤獨,在中國有一批這樣的收縮城市(鎮)。”近日,清華大學教授龍瀛在上海金融與法律研究院舉辦的鴻儒論道上,針對“收縮城市”做了一次演講,他認為中國城鎮化加速的另一面,是城鎮的收縮也在同步進行。

“中國的城鎮化正是在這樣一個交織過程中進行的。”龍瀛表示,城市和人一樣,都有生老病死,城市也自有其發展規律。所謂收縮城市的“收縮”客觀上來說,它是一個中性的詞匯,并不是說這個城市是一個破敗的城市、失落的城市。

4月8日,國家發改委公布2019年新型城鎮化建設重點任務,首提“收縮城市”。指出收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。

2015年,習近平總書記針對城市發展,指出做好城市工作,首先要認識、尊重、順應城市發展規律,端正城市發展指導思想。“因此我們要研究收縮城市,研究城市發展的一般規律。”龍瀛說。

中國城市化的另一面

“中國的城市化與美國引領的高科技發展,是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。”諾貝爾經濟學獎獲得者、前世界銀行副行長斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz)曾說。

國家統計局2019年1月公布的數據顯示,2018年中國城鎮人口占總人口比重為59.58%。根據《國家人口發展規劃(2016—2030年)》,到2030年中國常住人口城鎮化率要達到70%。從2017年開始,全國多地涌現“搶人大戰”,西安、武漢、成都、鄭州、濟南等地出臺人才引進、落戶等優惠條件。2019年以來,四線城市以及縣級城市加入,如江蘇昆山、浙江紹興上虞也出臺人才落戶新政。

然而,龍瀛通過觀察和研究,從第六次、第五次人口普查數據中發現,中國有很多城市人口正在減少。“有些資源枯竭型的城市,人口正在流失,比如黑龍江的四大煤城,無一例外屬于收縮城市。”龍瀛說,并不是單單東北城市會有這一現象,比如緊挨上海的周邊城市,也出現人口流出本地流向上海,出現城市人口減少的現象。此外,一些轉型中的工業城市,也屬于收縮城市。

根據統計數據的比對,2000至2010年間,按照行政視角對城市的定義,中國650個行政城市中有180個城市人口在流失。其中包括41個地級市和139個縣級市。從鄉鎮街道辦事處來看,在中國全部的39007個鄉鎮街道辦事處中,有19882個鄉鎮街道辦事處在2000—2010年期間出現了人口收縮,總面積達到324萬平方公里,幾乎涵蓋了三分之一的中國領土。

近年來東北因經濟增長緩慢和人口流失成為人們關注的話題。根據2013年國務院頒布的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020)》,東北有37個不同行政級別的資源型城市,其中衰退型資源城市19個,是全國衰退型資源城市占比最高的區域。龍瀛對黑龍江伊春做了典型分析,在他的研究中用詳實的數據講述了這座資源型城市的收縮。

作為林業大市,伊春從上個世紀80年代步入森林資源衰竭的境地。此后鋼鐵行業接力林業成為伊春第一大產業,在近年鋼鐵行業去產能風暴下,伊春最大鋼鐵企業——西林鋼鐵在2018年破產,伊春主要依賴的產業相繼倒下。根據《伊春市城市總體規劃(2001~2020)》,到2020年伊春人口將增至140萬,經過2017年修訂,這一目標減少了20萬人,至115萬~120萬人。然而,2000年時伊春人口達到了頂峰132萬人,截止到2017年末,伊春人口減少至115.9萬人。“當前東北地區的收縮城市,以資源型城市為主,未來隨著大量資源型城市進入生命周期后半程,以及全球能源消費結構的變化,和我國經濟結構轉型對資源產品需求的變化,大量資源型城市將極有可能成為新的收縮城市。”龍瀛表示。

龍瀛分析中國收縮城市有四個特點:第一,規模較大。第二,人口下降,土地上升。每個城市人口在變少,但土地開發、城鎮建設用地范圍在增長。第三,人口流失程度小。城市邊界一直變化,行政邊界經常調整,造成土地斷代。第四,人口減少,經濟持續發展。中國收縮城市滯后體現在,先是人口變少,過兩年經濟下滑,再過三年,物質空間變差。

“中國收縮城市和國際上相比,數量多、程度少,有空間擴張的悖論,有經濟增長的態勢。但不是所有收縮城市都在增長,2000到2010年經濟在增長,最近一部分城市GDP已經下滑,包括伊春、齊齊哈爾。”龍瀛表示。

“一個收縮城市,如果它的公共空間的品質都開始發生衰敗,老百姓的心里可能也會感覺到頹廢。”

全球收縮城市下的中國

國際上對于收縮城市的定義,源自豪伯曼(HauBermann)等人于1988年正式提出的“收縮城市”(Shrinking City)的概念,主要是指城市因經濟衰退和人口流失導致的城市變化。目前學界對收縮城市的定義尚無統一定論,但從關注核心因素來看,人們將人口流失作為評判收縮城市的標準。

德國學者奧斯華爾特(Oswalt)認為,一座城市人口流失的數量占總人口至少10%,或年均人口流失率大于1%,則定義為收縮城市;另一位德國學者則認為,一座城市人口持續流失兩年,則將其定義為收縮城市。

造成人口流失形成收縮城市,往往有很多原因。導致人口凈流出的原因有兩個:第一是全球與地方的經濟危機,如全球金融危機、產能過剩與地方性的資源枯竭及比較優勢降低;第二是政治、經濟等社會制度的變遷,如后社會主義、后福特主義及逆城市化的興起。全球收縮城市典型的地區,如去工業化形成的美國銹帶地區,底特律、克利夫蘭、布法羅目前面臨嚴重的人口流出。

龍瀛通過衛星遙感數據揭示了全球收縮城市的變化。“我們用夜光來反映人口或者社會經濟宏觀的表征,2000-2012年,全球上有五分之一城市是收縮城市。”考慮到各國行政城市范圍不同,其中全球的城市定義采用了實體地域而非行政范疇。

從上述數據的排名來看,國際收縮城市數量第一位是美國,第二是德國,然后是法國、英國,中國位居第五。中國平均收縮比例是9%,美國達到28%

龍瀛所使用的遙感和GIS技術基于NASA的衛星數據,由于2013年NASA更換了一顆夜光衛星,監測的最小單位已從1平方公里精確到約0.5平方公里,從2013年到2016年的夜光數據差異來看,中國差不多900多個自然城市屬于收縮城市,總數量居全球各國家第一,美國其后。

城市規劃如何改變

“很多學者認為中國收縮城市少,有收縮城市比較怪異,國外同行看到中國收縮城市比五年前的我們還要吃驚。”龍瀛說。

面對這一進程加劇的變化,龍瀛聯合了國內一批學者,成立北京城市實驗室,試圖了解清楚當前中國的收縮城市。經歷了四十年的改革開放,中國城市發展快速地邁向城市化,在快節奏的發展中,城市擴大與城市收縮相伴進行,城市的分化增長成為當前中國城市發展的新現象之一。

“我們研究收縮城市,目的是回答我們城市規劃如何面對和怎么辦。”龍瀛說。

現實是,中國收縮城市調研非常困難,第一是行政區劃的地理范圍伴隨城市化進程在變化,第二,從人口統計來看,人口預測一直在增長,并未制定人口減少下的規劃,“為了增長而規劃”是過去20年來中國城市發展的普遍范式。

龍瀛調研了美國五大湖銹帶地區,底特律、弗林特、揚斯敦、克利夫蘭、匹茲堡和布法羅。銹帶地區是指美國東北部以鋼鐵產業為主的制造業凋零,導致工業衰落、工廠關門、失業率增加而使閑置設備銹跡斑斑,被人形象稱為“銹帶”,是典型的收縮城市的代表。

“我們走訪了美國的揚斯敦、底特律、芝加哥,當地人認為不能下車,認為是美國最危險的地方。”龍瀛說,這里的常住人口比過去少了80%,很多窗戶已經破敗,很多服務很難跟上。

龍瀛提到一個細節,在一個停車場,唯一停放的車輛是龍瀛駕駛的汽車。在停車場邊的7-11便利店購買東西,需要隔著金屬網將銀行卡遞進去。“我們看了這一場景,感覺充滿了危險。很多院落無人照料,沒有出售出去,安裝了無線監控進行自動報警。”龍瀛說,在當地的規劃局,辦理最多的是拆除許可證,告訴你如何拆除。

針對城市收縮,學界提出在城市收縮狀態下的“精明增長”的概念。從以經濟增長為主導的規劃,轉變為在收縮中發展。揚斯敦也采取這一理念,從2002年開始,揚斯敦市政府制定《揚斯敦2010規劃》,基于新的規劃,重點面向如何收縮發展,營造更健康可持續發展的城市環境。

揚斯敦采取建立城市綠色空間網絡,利用原有工業水道改建公眾休閑娛樂場所,將原本分離的公園、開放空間連接成一個整體;設立土地銀行,將大量荒置的土地和房產收回統一管理經營,優先滿足公共服務;面向大眾參與,有超過800人參加了11個鄰里單位規劃的討論會等策略。

“雖然中美收縮城市很多方面基本不可比,但美國這一地帶在空間表征層面,應該是中國一部分收縮城市的未來。可能再過十年,中國很多城市也會變成美國那樣。”龍瀛說,這對未來政策規劃的制定提出了挑戰。

城市化背景下,大城市、中心城市日趨成為明日之星,人口漸趨收縮的城市不應任其自然衰敗,城市的治理不應僅僅看重人口的流動,應該重視規劃與經濟發展、人口增長、自然環境、城市功能相協調。城市轉型之路如何選擇,決定城市如何向上生長。

刊于《中國房地產金融》|記者:李珍| 2019-04-18

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